當(dāng)前，以新版《條例》為核心，以部門(mén)規(guī)章為主體，以規(guī)范性文件為補(bǔ)充，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了覆蓋醫(yī)療器械監(jiān)管全過(guò)程的醫(yī)療器械法規(guī)體系。這場(chǎng)大規(guī)模的法規(guī)巨變和制度更新帶給醫(yī)療器械行業(yè)什么影響?相關(guān)企業(yè)應(yīng)該何去何從?本文試就這一問(wèn)題進(jìn)行探討。

　　一、醫(yī)療器械政策法規(guī)正在經(jīng)歷巨變

        我國(guó)醫(yī)療器械法規(guī)體系的構(gòu)建始于2000年《條例》的實(shí)施，經(jīng)過(guò)2014年、2017年的2次修訂后，法規(guī)體系的框架已經(jīng)基本確立。根據(jù)產(chǎn)品全生命周期管理的需要，管理部門(mén)對(duì)相關(guān)配套規(guī)章做了較大的修改，基本上把原有醫(yī)療器械法規(guī)體系的內(nèi)容回爐重造了一遍(醫(yī)療器械全生命周期配套規(guī)章見(jiàn)表1)。同時(shí)，還發(fā)布了《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序》《醫(yī)療器械優(yōu)先審批程序》《醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》《醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)質(zhì)量管理規(guī)范》等多部規(guī)范性文件。

         二、政策法規(guī)變動(dòng)對(duì)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響分析

　　根據(jù)Evaluate Med Tech的統(tǒng)計(jì)，2015年全球醫(yī)療器械銷售規(guī)模為3903億美元，2011-2015年全球醫(yī)療器械銷售規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，復(fù)合年均增長(zhǎng)率(compound annual growth rate，CAGR)為1.90%?；?20家醫(yī)療器械行業(yè)內(nèi)領(lǐng)先公司的數(shù)據(jù)測(cè)算，2015-2020年世界醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)復(fù)合年均增長(zhǎng)率將達(dá)到5%，到2020年市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到5140億美元。根據(jù)此增速測(cè)算，2016年全球醫(yī)療器械銷售規(guī)模為4063億美元。而中國(guó)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更令世界矚目。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)整體步入高速增長(zhǎng)階段，銷售總規(guī)模從2001年的179億元到2014年約2556億元，增長(zhǎng)了14.28倍，國(guó)內(nèi)醫(yī)療器械市場(chǎng)規(guī)模增速大大高于全球，成為僅次于美國(guó)的全球第二大醫(yī)療器械市場(chǎng)。國(guó)內(nèi)醫(yī)療器械2015年市場(chǎng)總規(guī)模約為3080億元，2015-2020年醫(yī)療器械市場(chǎng)將保持20%的增速。根據(jù)此增速測(cè)算，2016年國(guó)內(nèi)醫(yī)療器械銷售規(guī)模為3696億元，國(guó)內(nèi)醫(yī)療器械市場(chǎng)規(guī)模大大高于全球增速，預(yù)計(jì)2017年將達(dá)到4942.3億元，復(fù)合年均增長(zhǎng)率預(yù)計(jì)為15.4%。

　　1.對(duì)產(chǎn)業(yè)企業(yè)規(guī)模的影響

　　醫(yī)療器械是一個(gè)嚴(yán)格監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體均有資質(zhì)要求，法規(guī)的修訂會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模產(chǎn)生明顯影響，主要表現(xiàn)在獲得資質(zhì)的主體數(shù)量變化上。2014年《條例》首次修訂后，要求生產(chǎn)第二類、第三類醫(yī)療器械的企業(yè)應(yīng)該取得《醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證》，要求經(jīng)營(yíng)第二類醫(yī)療器械的企業(yè)應(yīng)該取得經(jīng)營(yíng)備案憑證，經(jīng)營(yíng)第三類醫(yī)療器械的企業(yè)應(yīng)該取得《醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)許可證》。從表2可知，2012年到2014年持證經(jīng)營(yíng)的企業(yè)數(shù)量，由于法規(guī)沒(méi)有大的修改，不管是醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)還是經(jīng)營(yíng)企業(yè)，均呈緩慢增長(zhǎng)狀態(tài)。

　　2015年，因?yàn)樾掳驷t(yī)療器械藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范(goodmanufacturing practices，GMP)和首版醫(yī)療器械藥品經(jīng)營(yíng)質(zhì)量管理規(guī)范(good supply practice，GSP)在該年的推行，醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量均有減少，一些不符合醫(yī)療器械GMP要求的生產(chǎn)企業(yè)以及不符合醫(yī)療器械GSP要求的經(jīng)營(yíng)企業(yè)被淘汰出局，表明新政對(duì)行業(yè)產(chǎn)生了立竿見(jiàn)影的影響。

        2016年，生產(chǎn)企業(yè)以及經(jīng)營(yíng)企業(yè)總量均有增加，說(shuō)明新的規(guī)則被熟悉之后，更多的社會(huì)資源繼續(xù)流入醫(yī)療器械這一朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。

        從表3中可以更深入地了解到新的政策法規(guī)實(shí)施對(duì)不同類別醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)的影響情況。從2012到2015年，從事第一類、第二類醫(yī)療器械生產(chǎn)活動(dòng)的企業(yè)總體上處于增長(zhǎng)狀態(tài)。而對(duì)生產(chǎn)第三類醫(yī)療器械的廠家而言，2012-2014年每年都有小幅增長(zhǎng)，但在2015、2016年均有減少。這與2015年3月國(guó)家開(kāi)始要求第三類醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)全面執(zhí)行醫(yī)療器械GMP 有直接關(guān)系，生產(chǎn)質(zhì)量體系不合規(guī)且整改不合格的企業(yè)直接被淘汰。

　　2.對(duì)產(chǎn)品備案和注冊(cè)的影響

　　醫(yī)療器械產(chǎn)品上市狀況是行業(yè)發(fā)展的“晴雨表”，新實(shí)施的政策法規(guī)也直接影響著產(chǎn)品的備案和注冊(cè)數(shù)量。如表4所示，2014年《條例》將第一類醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊(cè)管理調(diào)整為備案管理后，備案產(chǎn)品有了大幅上升，增長(zhǎng)率達(dá)到63.5%。第一類醫(yī)療器械備案率的大幅增長(zhǎng)，主要是由于第一類醫(yī)療器械的管理方式發(fā)生了根本變化，從注冊(cè)管理改為備案管理，刺激了第一類醫(yī)療器械的增長(zhǎng)。

         同時(shí)，第二類醫(yī)療器械的首次注冊(cè)數(shù)，從2015年的7029件下降到了2016年的6093件，降幅達(dá)到13.31%;進(jìn)口醫(yī)療器械的首次注冊(cè)數(shù)，從2015年的1559件降低到了2016年的1037件，降幅達(dá)到33.48%。2項(xiàng)數(shù)據(jù)的下降表明2016年開(kāi)展的醫(yī)療器械臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)真實(shí)性核查行動(dòng)對(duì)企業(yè)的首次注冊(cè)申報(bào)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)的影響。另外，2015年開(kāi)始實(shí)施的醫(yī)療器械注冊(cè)收費(fèi)制度也使企業(yè)的注冊(cè)申請(qǐng)更為謹(jǐn)慎，影響了醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)的注冊(cè)申請(qǐng)數(shù)量。

        我國(guó)于2014年3月開(kāi)始實(shí)施《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序》，允許符合條件的創(chuàng)新醫(yī)療器械進(jìn)行特別審批。這一政策的出發(fā)點(diǎn)是縮短創(chuàng)新醫(yī)療器械的注冊(cè)審評(píng)時(shí)間，以加快產(chǎn)品的上市步伐。但是，創(chuàng)新醫(yī)療器械產(chǎn)品屬于高科技和學(xué)科交叉產(chǎn)品，風(fēng)險(xiǎn)性高，技術(shù)審評(píng)難度大，導(dǎo)致審評(píng)周期時(shí)間長(zhǎng)，效率偏低。由于創(chuàng)新醫(yī)療器械的門(mén)檻要求高，再加上審評(píng)慢，致使該政策不能從根本上促進(jìn)醫(yī)療器械行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

　　從表5可以看出，實(shí)施創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序后，創(chuàng)新醫(yī)療器械的通過(guò)量和上市量在2014-2016年均穩(wěn)步增長(zhǎng)，但由于申報(bào)量越來(lái)越大，上市率稍有起伏。2015年，CFDA批準(zhǔn)注冊(cè)脫細(xì)胞角膜基質(zhì)等9個(gè)產(chǎn)品上市(其中有源醫(yī)療器械5項(xiàng)，體外診斷試劑3項(xiàng)，無(wú)源醫(yī)療器械1 項(xiàng))。2016年，批準(zhǔn)注冊(cè)三維心臟電生理標(biāo)測(cè)系統(tǒng)等10個(gè)產(chǎn)品上市(其中有源醫(yī)療器械6項(xiàng)，無(wú)源醫(yī)療器械3項(xiàng)，體外診斷試劑1項(xiàng))。2016年，不管是創(chuàng)新醫(yī)療器械的注冊(cè)申請(qǐng)量，還是經(jīng)過(guò)審評(píng)后的通過(guò)量以及最終獲批的上市量都有所上升，說(shuō)明創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批這一新政繼續(xù)推動(dòng)著產(chǎn)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品的更新。

　　3.對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的影響

　　經(jīng)過(guò)大規(guī)模的政策法規(guī)變動(dòng)之后，醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境也會(huì)發(fā)生很大變化。這種影響變化主要體現(xiàn)在制度環(huán)境變嚴(yán)和產(chǎn)業(yè)環(huán)境趨活2個(gè)方面：

　　(1)經(jīng)過(guò)政策法規(guī)的調(diào)整，醫(yī)療器械管理制度的“籠子”已經(jīng)編織嚴(yán)密，從嚴(yán)監(jiān)管成為產(chǎn)業(yè)管理主軸，制度環(huán)境變嚴(yán)。2017年9月1日，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理藥品、醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)材料造假刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》開(kāi)始正式實(shí)施。該項(xiàng)司法解釋將藥品和醫(yī)療器械臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)造假納入刑法處理，在刑罰層面進(jìn)一步強(qiáng)化了行業(yè)的從嚴(yán)監(jiān)管。該項(xiàng)司法解釋規(guī)定，藥物非臨床研究機(jī)構(gòu)、藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)、合同研究組織、醫(yī)療器械臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)、藥品醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)單位、藥品醫(yī)療器械監(jiān)管部門(mén)及其工作人員故意提供虛假的醫(yī)療器械臨床試驗(yàn)報(bào)告及相關(guān)材料，情節(jié)嚴(yán)重的，以提供虛假證明文件罪追究刑事責(zé)任。

　　2017年5月4日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于修訂《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)的決定，這已經(jīng)是這部醫(yī)療器械行業(yè)“母法”在短時(shí)間內(nèi)的第二次修改，引起了醫(yī)療器械行業(yè)企業(yè)的極大關(guān)注。2014年，《條例》第一次修訂后，管理部門(mén)大幅更新了配套的部門(mén)規(guī)章，從而使醫(yī)療器械全過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)均有法可依。

　　從表6可知，2012-2016年，行政處罰案件總數(shù)起伏不定。2015年查處的案件總數(shù)發(fā)生劇降，2016年有所回升。這表明《條例》修訂后，由于不熟悉新的罰則，管理部門(mén)查處違法行為的行動(dòng)力有所減弱，但后期增強(qiáng)了。從2013年起，罰款金額作為一個(gè)主要的處罰指標(biāo)一直穩(wěn)步上升，表明對(duì)醫(yī)療器械的監(jiān)管力度和處罰力度仍在持續(xù)加強(qiáng)。由于法規(guī)加大了處罰力度，因企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面的合規(guī)問(wèn)題被罰高達(dá)近千萬(wàn)元的案例并不罕見(jiàn)。這是廣大醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)所不能懈怠的。

　　(2)系列關(guān)于鼓勵(lì)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的利好政策的出臺(tái)，給行業(yè)帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇，產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境趨向活躍。除了《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序》這一政策將持續(xù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)與產(chǎn)品的創(chuàng)新之外，2017年1月開(kāi)始實(shí)施的《醫(yī)療器械優(yōu)先審批程序》，將加快那些治療罕見(jiàn)病、惡性腫瘤有明顯臨床優(yōu)勢(shì)或列入國(guó)家科技重大專項(xiàng)、國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃的器械上市步伐。

　　2017年5月11-12日，CFDA連續(xù)發(fā)布了2017年第52、53、54、55號(hào)等4個(gè)關(guān)于鼓勵(lì)藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新政策征求意見(jiàn)稿的公告，體現(xiàn)了藥品醫(yī)療器械管理的改革趨勢(shì)。4份征求意見(jiàn)稿中，與醫(yī)療器械密切相關(guān)的政策動(dòng)態(tài)主要有以下幾點(diǎn)：一是要建立醫(yī)療器械審評(píng)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)創(chuàng)新類醫(yī)療器械審評(píng)并實(shí)施項(xiàng)目管理人制度，這將直接提高當(dāng)前創(chuàng)新醫(yī)療器械的審評(píng)效率，并加強(qiáng)其審評(píng)的公正性;二是將醫(yī)療器械臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定改為備案管理，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資成立臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)，完善倫理委員會(huì)機(jī)制并接受境外臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)用于醫(yī)療器械注冊(cè)審評(píng)，這既給改善當(dāng)前醫(yī)療器械臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)不足的窘境提供了方法途徑，又使一些擁有境外臨床試驗(yàn)資源的企業(yè)能夠搶占注冊(cè)審批先機(jī);三是將藥品上市許可持有人制度實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)推廣到醫(yī)療器械注冊(cè)環(huán)節(jié)，完善醫(yī)療器械不良事件報(bào)告和再評(píng)價(jià)制度，建立職業(yè)化的醫(yī)療器械檢查員隊(duì)伍等，未來(lái)醫(yī)療器械的生產(chǎn)與注冊(cè)將進(jìn)一步解綁，以放寬醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)人的諸多限制，從而刺激行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

　　2017年10月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化審評(píng)審批制度改革鼓勵(lì)藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見(jiàn)》，為解決以上問(wèn)題做出了頂層設(shè)計(jì)，一些長(zhǎng)期困擾醫(yī)療器械行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸將會(huì)打破，這將對(duì)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)而又重大的影響。

　　三、政策法規(guī)變動(dòng)下醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議

　　從上述分析可知，醫(yī)療器械政策法規(guī)目前正處于變動(dòng)期，并呈現(xiàn)出明顯的嚴(yán)厲趨勢(shì)。在日益趨嚴(yán)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境中，政策法規(guī)的靈活性給行業(yè)帶來(lái)了發(fā)展機(jī)遇。未來(lái)，企業(yè)既要下大力氣做好質(zhì)量合規(guī)，以便滿足嚴(yán)格的監(jiān)管要求;又要善于利用政策紅利，捕捉難得的發(fā)展機(jī)會(huì)。

　　1.把握醫(yī)療器械政策法規(guī)發(fā)展方向順勢(shì)而為

　　《關(guān)于深化審評(píng)審批制度改革鼓勵(lì)藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見(jiàn)》反映了產(chǎn)業(yè)管理的最新發(fā)展動(dòng)向，企業(yè)應(yīng)該從中準(zhǔn)確把握醫(yī)療器械政策法規(guī)發(fā)展的趨勢(shì)，及早布局籌劃新的發(fā)展規(guī)劃。尤其是關(guān)于醫(yī)療器械注冊(cè)審評(píng)的改革動(dòng)向，企業(yè)應(yīng)該保持密切關(guān)注。

　　2.做好醫(yī)療器械上市前質(zhì)量合規(guī)管理

　　在從嚴(yán)監(jiān)管的行業(yè)環(huán)境下，企業(yè)必須扎實(shí)履行好法規(guī)規(guī)定的法律義務(wù)，尤其是要做好醫(yī)療器械產(chǎn)品上市前的質(zhì)量合規(guī)管理。企業(yè)應(yīng)該在研發(fā)、檢驗(yàn)、臨床試驗(yàn)、注冊(cè)以及生產(chǎn)等上市前環(huán)節(jié)里，不折不扣履行法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)，確保質(zhì)量管理體系有效運(yùn)行。2017年新修訂的《條例》已經(jīng)將醫(yī)療器械臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定改為備案管理，這已經(jīng)在立法上先于藥品確定了臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)的備案管理制度。未來(lái)將有更多符合條件的機(jī)構(gòu)能夠提供專業(yè)的臨床試驗(yàn)服務(wù)，這對(duì)于醫(yī)療器械的質(zhì)量合規(guī)大有裨益。但如前所述，對(duì)于在醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)過(guò)程中材料弄虛作假的情形，情節(jié)嚴(yán)重的，可能追究刑事責(zé)任。

　　3.履行醫(yī)療器械上市后企業(yè)主體責(zé)任

　　未來(lái)，基于產(chǎn)品全生命周期管理的需要，管理的重心將繼續(xù)從產(chǎn)品上市前審批向上市后監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)移，從而也要求企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展全程中承擔(dān)一以貫之的法律義務(wù)。醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)以及使用單位應(yīng)當(dāng)按照上市后產(chǎn)品的不良事件監(jiān)測(cè)、再評(píng)價(jià)以及召回的相關(guān)規(guī)定，積極申報(bào)不良事件和召回缺陷產(chǎn)品。企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)自律，嚴(yán)格把關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量，防止不良事件的發(fā)生對(duì)產(chǎn)業(yè)造成打擊。醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)在用醫(yī)療器械做好集中管理，使其把有限的人力、財(cái)力、精力都集中到醫(yī)療技術(shù)上，提升內(nèi)涵、持續(xù)創(chuàng)新、提高診療水平和質(zhì)量，使醫(yī)療技術(shù)更富含金量。

　　4.實(shí)施行業(yè)產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展策略

　　當(dāng)前，醫(yī)療模式正在從過(guò)去的診斷—治療模式向著預(yù)防—診斷—治療—康復(fù)—保健模式轉(zhuǎn)變。在此背景下，醫(yī)療需求將呈現(xiàn)新的趨勢(shì)，家用醫(yī)療儀器、家用輔助類機(jī)器人設(shè)備、社區(qū)康復(fù)用醫(yī)療設(shè)備、面向電子健康檔案的技術(shù)與產(chǎn)品將會(huì)成為新的熱點(diǎn)產(chǎn)品領(lǐng)域。在新的法規(guī)和政策環(huán)境中，3D 打印醫(yī)療器械、移動(dòng)醫(yī)療設(shè)備、基因測(cè)序、家用醫(yī)療器械等細(xì)分行業(yè)應(yīng)該抓住機(jī)遇，以差異化發(fā)展策略取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。