2018-04-12 14:36:37
2018年國務(wù)院機構(gòu)改革方案中與醫(yī)療、醫(yī)藥相關(guān)的——組建國家衛(wèi)生健康委員會、組建國家市場監(jiān)督管理總局(單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市監(jiān)總局管理)、組建國家醫(yī)療保障局，已經(jīng)有兩大機構(gòu)改革落地。
從兩會結(jié)束，到3月22日國家衛(wèi)生健康委員會正式掛牌，醫(yī)改新棋局落下第一子，效率奇高;國家市監(jiān)總局在相隔不到20天左右時間里也塵埃落定，再落一子，速度驚人;再加上網(wǎng)上已經(jīng)流出國家醫(yī)療保障局的機構(gòu)設(shè)置，相信不日國家醫(yī)保局就將揭開神秘面紗，落下第三子，令人期待。
破局：
杜絕“九龍治水”
新醫(yī)改自2009年啟動以來，至今已快十年。在這個值得紀念的時間節(jié)點，新醫(yī)改的幾大操盤機構(gòu)迎來了巨大的變革。事實上，與醫(yī)療、醫(yī)藥、醫(yī)保相關(guān)的機構(gòu)改革，是與此輪國務(wù)院機構(gòu)改革的總體原則一脈相承的，那就是重新定義政府、社會和市場三者的關(guān)系，重新界定政府的職權(quán)邊界，“堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門負責，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮”。 對于此次與醫(yī)改相關(guān)的機構(gòu)改革的邏輯，陜西省山陽縣衛(wèi)生和計劃生育局副局長徐毓才解讀道，取消醫(yī)改辦，看起來好像是弱化了醫(yī)改，實際上是抓住了醫(yī)改的關(guān)鍵。這個關(guān)鍵就是三醫(yī)聯(lián)動，醫(yī)療是核心，醫(yī)藥是癥結(jié)，醫(yī)保是關(guān)鍵。其中新組建國家醫(yī)保局是最大亮點，其既不歸屬人社部，也不歸屬衛(wèi)計委，定格為國務(wù)院直屬機構(gòu)，特別明確了其主要職責：擬訂醫(yī)療保險、生育保險、醫(yī)療救助等醫(yī)療保障制度的政策、規(guī)劃、標準并組織實施，監(jiān)督管理相關(guān)醫(yī)療保障基金，完善國家異地就醫(yī)管理和費用結(jié)算平臺，組織制定和調(diào)整藥品、醫(yī)療服務(wù)價格和收費標準，制定藥品和醫(yī)用耗材的招標采購政策并監(jiān)督實施，監(jiān)督管理納入醫(yī)保范圍內(nèi)的醫(yī)療機構(gòu)相關(guān)服務(wù)行為和醫(yī)療費用等。新的改革方案一舉實現(xiàn)了“三保合一”，完成了三醫(yī)聯(lián)動的組織架構(gòu)設(shè)計，又將價格、支付、控費權(quán)力整合，這不就是醫(yī)改嗎?
徐毓才表示，當初設(shè)計的新醫(yī)改總目標是，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，同時提出了近期目標和到2020年的遠期目標?，F(xiàn)在看來，近期目標也遠遠沒有實現(xiàn)。為什么沒有實現(xiàn)，各有各有的說法，但最根本的問題是醫(yī)改貪多求全，繞著走，敲邊鼓，并沒有抓住核心和關(guān)鍵問題。新的機構(gòu)改革方案，按組織架構(gòu)看，有利于這些問題的解決，但這僅僅只是解決問題的第一步，并不意味著問題就一定能夠解決，事在“人”為。
衛(wèi)柏興則認為，當前最大的問題還是“藥價過高”，始終難以解決的原因主要是藥企與醫(yī)院之間強大的壟斷利益鏈、相關(guān)政府部門不作為，“兩票制”對解決“藥價過高”問題也是治標不治本。這個問題不解決，看病難和貴的現(xiàn)象就無法從根本上得到有效緩解。現(xiàn)階段，無論是三醫(yī)聯(lián)動、醫(yī)聯(lián)體、醫(yī)共體，還是醫(yī)保支付改革等，都必須圍繞解決“藥價虛高”這個核心，脫離這個核心的醫(yī)改就是空話。
做局：
“大衛(wèi)生、大健康”成型
新醫(yī)改的主要操盤手之一、原衛(wèi)生部幾經(jīng)變遷，先是于2013年與計生委合并組建國家衛(wèi)計委，此次又重新組建為國家衛(wèi)生健康委員會。這每一次的名稱變化和職能調(diào)整中都蘊含著豐富的內(nèi)涵。2013年組建國家衛(wèi)計委，體現(xiàn)了衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)優(yōu)勢互補，整合加強了深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革等職責。此次重新組建國家衛(wèi)生健康委員會，則是將國家衛(wèi)計委、國務(wù)院醫(yī)改辦、全國老齡辦等機構(gòu)的職責進行整合，被視為對2016年8月19日全國衛(wèi)生與健康大會的中央精神的貫徹落實：推動實施健康中國戰(zhàn)略，樹立大衛(wèi)生、大健康理念，把以治病為中心轉(zhuǎn)變到以人民健康為中心。
正如《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》所言，人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志。為推動實施健康中國戰(zhàn)略，樹立大衛(wèi)生、大健康理念，把以治病為中心轉(zhuǎn)變到以人民健康為中心，預(yù)防控制重大疾病，積極應(yīng)對人口老齡化，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)。因此，國家衛(wèi)生健康委員會作為國務(wù)院組成部門，其主要職責是，擬訂國民健康政策，協(xié)調(diào)推進深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，組織制定國家基本藥物制度，監(jiān)督管理公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)、衛(wèi)生應(yīng)急，負責計劃生育管理和服務(wù)工作，擬訂應(yīng)對人口老齡化、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策措施等。
衛(wèi)柏興就表示，這次名稱變化實質(zhì)上是國家在醫(yī)療衛(wèi)生體制改革中戰(zhàn)略層面升級的變化，從治病為中心轉(zhuǎn)為人民健康為中心，把人民的健康放在首位。愿景是好，但現(xiàn)階段還是先讓普通百姓敢看病，看得起病為中心最宜。
還有觀點認為，從當前形勢和實際情況來看，醫(yī)改仍然重任在肩，甚至是舉步維艱。表面上來看，深化醫(yī)改職責放在衛(wèi)健委，似乎沒有國務(wù)院大招牌響亮，但事實上這幾年一直是衛(wèi)計委體改司在承擔醫(yī)改辦職責，應(yīng)該說從國家層面，取消不取消醫(yī)改辦，討論意義已經(jīng)不大，從操作層面來看，醫(yī)改是加強還是減弱，變數(shù)在于醫(yī)保局的作用發(fā)揮。
謀局：
“統(tǒng)一開放”的市場體系
對于醫(yī)藥行業(yè)來說，此前的國家食品藥品監(jiān)管總局是“人人敬畏”的一個機構(gòu)，但此次改革不再設(shè)立，而是重新組建副部級的國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局進行管理，而且只設(shè)到省一級，地市一級不單獨設(shè)立。那么，這會不會降低相關(guān)藥品監(jiān)管政策的出臺與推行力度，使基層的藥品監(jiān)管被弱化?
對此，陜西省山陽縣衛(wèi)生和計劃生育局副局長徐毓才和衛(wèi)柏興(北京)醫(yī)藥科技有限公司CEO降藥價網(wǎng)創(chuàng)始人衛(wèi)柏興都表達了相同的觀點：藥品的特殊性決定了藥品監(jiān)督管理的專業(yè)性，藥監(jiān)部門的職能無可替代，所以，今后相關(guān)監(jiān)管政策出臺和推行力度不會降低。同時，地市級不單獨設(shè)立，由市場監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔監(jiān)管職責，三合一后既提升了辦事效率，同時也形成了集中監(jiān)管，所以基層的藥品監(jiān)管也不會被弱化。
事實上，此次國家層面組建國家市場監(jiān)管總局，是為了“堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關(guān)機構(gòu)配合聯(lián)動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮”。在之前國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、國家食藥監(jiān)總局“三合一”的基礎(chǔ)上，進一步整合國家發(fā)改委的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法，商務(wù)部的經(jīng)營者反壟斷執(zhí)法，以及原國務(wù)院反壟斷委員會辦公室的職責，以改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，是建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系之關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？紤]到藥品的特殊性，單獨設(shè)立國家藥監(jiān)局。從中可以窺探，近年來食藥監(jiān)總局推行的一系列涉及藥品注冊、審評審批等方面的改革措施，會繼續(xù)的、一如既往地強勢推進，并且，市場監(jiān)管和反壟斷方面的力度，無疑會加大。另外，從國家市場監(jiān)督管理總局和國家藥監(jiān)局的人事安排上，也可以看出國家保持藥品監(jiān)管政策延續(xù)性的意圖。作為中國藥品審評審批改革的堅實推動者和藥品生態(tài)鐵腕的變革者，此次畢井泉出任國家市場監(jiān)管總局的黨組書記，將在宏觀指導(dǎo)和組織保障方面發(fā)揮更大的作用;具備多年地方藥品監(jiān)管經(jīng)驗的焦紅出任國家藥監(jiān)局局長，下一步中國藥品監(jiān)管方向已可窺見一斑。
控局：
“三保合一”顛覆藥招模式
新組建的國家醫(yī)療保障局，被很多人士認為是此次政府機構(gòu)改革的亮點之一。按照政府機構(gòu)改革方案，國家醫(yī)療保障局的職責是擬訂醫(yī)療保險、生育保險、醫(yī)療救助等醫(yī)療保障制度的政策、規(guī)劃、標準并組織實施，監(jiān)督管理相關(guān)醫(yī)療保障基金，完善國家異地就醫(yī)管理和費用結(jié)算平臺，組織制定和調(diào)整藥品、醫(yī)療服務(wù)價格和收費標準，制定藥品和醫(yī)用耗材的招標采購政策并監(jiān)督實施，監(jiān)督管理納入醫(yī)保范圍內(nèi)的醫(yī)療機構(gòu)相關(guān)服務(wù)行為和醫(yī)療費用等。
該改革方案一出來，就在行業(yè)引起熱議，被認為城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新農(nóng)合“三保合一”終于有了實質(zhì)性進展。今后，作為藥品采購最大的支付方，國家醫(yī)保局有望成為新醫(yī)改引擎，徹底顛覆當前的藥品招標采購模式。
徐毓才就此分析道，按照組織架構(gòu)設(shè)計和職權(quán)職責，國家醫(yī)保局應(yīng)該成為我國新醫(yī)改的主要推動者，但能否如愿，還要走著看。這個擁有相當權(quán)力的新機構(gòu)，需要一個既專業(yè)又有決策力、執(zhí)行力的局長。這位局長，要有改革精神、改革魄力，以及膽略與智慧。除此而外，還要得到地方各級政府的高度重視。從9年醫(yī)改的結(jié)果看，地方政府對醫(yī)改結(jié)果影響太大。從國家藥品采購政策的走向看，原來由衛(wèi)計委主導(dǎo)的藥品集中招標采購問題太多，實際上已經(jīng)被很多地方所拋棄。起碼“招標”不應(yīng)該再繼續(xù)，集中采購倒是可能會堅持。但隨著醫(yī)保支付制度改革的深化，特別是“按病種付費”為主的支付方式的推行，藥品采購和藥品價格應(yīng)該由市場決定，這一點，國家醫(yī)藥價格改革政策已經(jīng)明確了，因此，藥品招標應(yīng)該廢除。
收局：
“三明醫(yī)改”走上前臺
在很多人的心目中，此次國家層面組建醫(yī)療保障局，有似曾相識之感。因為在此之前，醫(yī)改急先鋒福建省三明市，就率先在全國設(shè)立了醫(yī)療保障管理局(基金管理中心)。那么，此次國務(wù)院機構(gòu)改革組建國家醫(yī)療保障局，是否預(yù)示著三明醫(yī)改模式將在全國得以推行?
徐毓才和衛(wèi)柏興兩位專家都認為很有可能。因為三明市醫(yī)療保障管理局成立的背景，就是城鎮(zhèn)職工醫(yī)保基金面臨入不敷出的崩盤風險，基金欠付全市22家公立醫(yī)院醫(yī)藥費達1748.64萬元。因此，三明市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)同志意識到，建立集醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保障、醫(yī)藥供給于一身的體制勢在必行，部門分治格局已難擔當引領(lǐng)深化醫(yī)改的重任。隨后，三明市成立了市醫(yī)療保障基金管理中心，將“三醫(yī)”職責整合到市醫(yī)改領(lǐng)導(dǎo)小組，黨委充分授權(quán)，由一位市領(lǐng)導(dǎo)主管，啟動了“三保合一”的有力舉措，使醫(yī)保在“三醫(yī)聯(lián)動”中發(fā)揮了關(guān)鍵的杠桿作用。最終實現(xiàn)了醫(yī)?；鹋ぬ潪橛?，藥品招采趨于合理，過度醫(yī)療受到遏制。三明模式收效明顯，其推向全國的呼聲一直不絕于耳。此次國家醫(yī)療保障局的成立，可謂順應(yīng)了民意。
但兩位專家也分析認為，國家醫(yī)療保障局與三明市設(shè)立的醫(yī)療保障管理局還是有一些區(qū)別。國家醫(yī)療保障局直屬于國務(wù)院，與財政部、衛(wèi)健委、國家市場監(jiān)管總局是平級關(guān)系，而三明和福建的醫(yī)療保障管理局歸財政部門管理。
徐毓才最后強調(diào)：國家醫(yī)療保障局這個強力部門的出現(xiàn)，標志著國家在醫(yī)改方面已經(jīng)找到了問題的關(guān)鍵點，下定決心要取得突破，從而取信于民。